Regulatoriska sandlådor: Från nischade till breda och etablerade innovationspolitiska instrument

Många exempel utomlands

De regulatoriska sandlådorna som används i Sydkorea och Japan anses vara de som är mest specialiserade och som använts flest gånger. Dessa länder har inrättat särskilda geografiska och sakområdesspecifika specialzoner. I dessa zoner kan försök tillåtas även om de skulle stå i strid med ländernas befintliga regelverk. I Japan finns flera typer av undantagsregler för olika former av försöksverksamhet. De handlar exempelvis om autonom körning, drönare, artificiell intelligens och 5G. I Sydkorea kan företag som vill få undantag från vissa regelverk ansöka till en specifik sandlåda, exempelvis inom fintech. Inom 30 dagar från ansökan ger regeringen företaget besked om ifall en ny produkt eller tjänst står i strid med befintliga regelverk och om företaget behöver få dispens för att genomföra försöksverksamheten. Sammantaget har också den sydkoreanska regeringen utsett fler än tio regleringsfria zoner för att tillåta testning av ny teknik och för att utveckla regionspecifika industrier.

Även Singapore har utvecklat sandlådor. Bakom dessa står dels landets centralbank och finansiella tillsynsmyndighet, Singapore Monetary Authority (MAS), dels Energy Market Authority (EMA) som ligger under handels- och industriministeriet samt Ministry of Health (MOH) som hanterar den offentliga sjukvården.

Storbritannien har som tidigare nämnts varit en pionjär. Som första land instiftade man här en tydlig finansieringsmekanism riktad till reglerande organisationer som ville utveckla sina arbetssätt, exempelvis genom regulatoriska sandlådor. Departementet för energi, företagande och industri inrättade 2017 en fond om tio miljoner pund (motsvarande cirka 118 miljoner kronor) där regelgivande och regeltillämpande myndigheter kan ansöka om projektmedel.

Syftet är att skapa mandat och förutsättningar för proaktiv policyutveckling.

I Norge har regeringen tagit ett första steg till en regulatorisk sandlåda (sandkasse) genom ett uppdrag till Datatilsynet, vilken motsvarar den svenska Integritetsskyddsmyndigheten (IMY). Det övergripande målet med sandkassen är att stimulera innovationer som bygger på AI i kombination med personuppgifter. Datatilsynet erbjuder en testmiljö där de medverkande organisationerna får gratis rådgivning och återkoppling. Sandkassen kommer inte att ge dispens från personupplysningslagen.

Ett annat exempel kommer från Tyskland. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWi) har där tagit fram en strategi för regulatoriska sandlådor för att gynna digitalisering och utveckla regulatoriska ramverk. Genom att öka användningen av försöksklausuler kan nya lagar och regleringar därmed bli mer flexibla. BMWi har också skapat finansiering för energiinnovationer, för att driva energiomställningen hela vägen från forskningslabb till energimarknaden. En regulatorisk sandlåda inom energiområdet har genomförts för att underlätta och snabba på omställningsarbetet. Den går ut på att skapa storskaliga, systemorienterade demonstrationsprojekt i kombination med att utveckla nya affärsmodeller.

I USA har Departementet Federal Aviation Administration (FAA) skapat en sandlåda för att studera ny lagstiftning inom området för obemannade luftfarkoster (UAS). Tio offentlig-privata partnerskap har valts ut och fått möjlighet att genomföra försök. FAA har också skapat ett pilotprogram för att testa autonoma drönare på olika platser i landet. Myndigheten har även börjat godkänna olika kommersiella tillämpningar för drönare.

I Kanada finns flera lösningar på sandlådor inom olika områden under regeringen. Två exempel är Canadian Securities Administrators (CSA) sandlåda för fintech-företag, samt Department of National Defence (DND) och Canadian Armed Forces (CAF) gemensamma sandlåda för innovativa lösningar inom försvarssektorn.

Även EU har uppmärksammat fördelar med sandlådor och har kopplat verktyget till programmet DIGITAL’s Test and experimentation facilities.

Dessutom är det tydligt i förslaget till EU:s AI-förordning samt nyligen i Net Zero Industry Act att gemenskapen framhåller regulatoriska sandlådor som centrala instrument för såväl en gynnsam AI-utveckling som en grön omställning av industrin.

Svensk efterfrågan på regulatoriska sandlådor

Ännu har det inte startats någon regulatorisk sandlåda i större skala i Sverige. Detta trots att Sverige rankas bland de mest innovationsvänliga länderna i världen. Finansinspektionen har haft uppdraget att undersöka behovet närmare, men sagt nej till att införa testverktyget. Skälet är att man inte anser sig ha som uppdrag att arbeta med innovation.

I stället är det Integritetsskyddsmyndigheten som varit föregångare. Inom ramen för ett regeringsuppdrag för att stärka innovation, har myndigheten prövat ett helt nytt sätt att ge fördjupad dialogbaserad vägledning. Arbetssättet kallar man regulatorisk testverksamhet och det prövades i ett pilotprojekt som fokuserade på AI inom vården. IMY bedömer numera att regulatorisk testverksamhet är ett effektivt arbetssätt för att ge vägledning i komplexa frågor om ny teknik.

Energimarknadsinspektionen har initierat och genomfört ett projekt som syftat till att utreda förutsättningar och ta fram en modell för hur regulatoriska sandlådor skulle kunna implementeras på den svenska energimarknaden. Inspektionen avser att inrätta ett innovationscenter som kan fungera som en första kontaktpunkt för marknadsaktörer och innovatörer som är osäkra på regler, processer eller principer på energimarknaderna.

Region Gotland med samarbetspartners har ansökt hos regeringen om rätten att etablera en regulatorisk sandlåda för att testa och utvärdera såväl ett kompletterande fysiskt elnät som ett virtuellt elnät.

Transportstyrelsen utfärdar tillstånd för olika typer av försöksverksamhet med fordon för att testa ny teknik. Två av dessa tillståndvarianter gäller tester av längre och tyngre fordonståg samt automatiserade fordon.

En förhållandevis vanlig metod i Sverige är annars att öppna för reglerade försök. Då beslutar riksdag eller regering om en tidsbegränsad lag eller förordning som gäller för en viss försöksverksamhet. Aktuella exempel inom rättsväsendet är försöksverksamheterna Snabbare lagföring och Snabbare lagföring av unga lagöverträdare.

Även om ingen regulatorisk sandlåda ännu har startat i Sverige, finns flera tecken på att efterfrågan är stor. Exempelvis lyfter Sveriges kommuner och regioner (SKR) tydligt behovet av försöksverksamhet. Kommittén för teknologisk innovation och etik (Komet) genomförde under 2019 också en undersökning som gav ett uttryckligt stöd för försöksverksamhet som innovations- och utvecklingsmetod. Komet har även framhållit att Sverige behöver mer av regulatorisk testverksamhet såsom just sandlådor (eller regulatoriska växthus som man valde att kalla dem).

Vägar framåt för sandlådor i Sverige

Europeiska unionens råd antog för ett par år sedan slutsatser om den roll som regulatoriska sandlådor och experimentklausuler spelar i ett innovationsvänligt, hållbart och motståndskraftigt regelverk som säkras så att det ger stabila långsiktiga spelregler också i framtiden. I rådets slutsatser beskrivs regulatoriska sandlådor som konkreta ramar vilka, genom att tillhandahålla ett strukturerat sammanhang för experiment, gör det möjligt att i förekommande fall i en verklig miljö testa innovativa tekniker, produkter, tjänster eller metoder (för närvarande särskilt vad gäller digitalisering) under en begränsad period och i en begränsad del av en sektor eller ett område som står under myndighetstillsyn för att säkerställa att lämpliga skyddsåtgärder finns. 

Sverige är snart det enda land i Europa som inte har testat detta beprövade verktyg som kan ge mer innovationsvänliga förutsättningar. Kunskapsnivån höjs både hos den som genomför försöket och hos regelgivaren. Det ökar förutsättningarna att utveckla regler i mindre steg. Och det skulle driva på innovationsutvecklingen i Sverige.

En första regulatorisk sandlåda i Sverige införs emellertid inte av sig själv. Även myndigheter som är intresserade och följer den internationella utvecklingen behöver särskilda uppdrag och särskilda medel för att skrida till verket. Vinnova har generell kunskap om sandlådor samt ett internationellt nätverk och kan agera som facilitator.

Ett verktyg som en regulatorisk sandlåda skulle med fördel kunna kopplas till långsiktiga funktioner för samordning av innovation, såsom de strategiska innovationsprogrammen och samordnade regeringsuppdragen inom digitaliseringsområdet. En koppling mellan sandlådorna och programmen skapar förutsättningar för att systematiskt kunna identifiera behov, samordna försöksverksamhet och sprida lärdomar. Det skapar dessutom förutsättningar för att sandlådor initieras på den nivå som är mest lämplig för ändamålet, alltså på en lokal-, nationell-, eller EU-nivå.  Till exempel skulle det vara möjligt att genom särskilda uppdrag identifiera behov, ge stöd och samla erfarenheter av specifika sandlådor och koppla dessa uppdrag till redan pågående långsiktiga initiativ såsom Rådet för hållbara städer (myndighetssamverkan), Viable Cities (samordnad innovation inom städer) och EU:s funktion för de fem missionerna inom Horisont Europa. Ett annat exempel vore kopplingar mellan sandlådor och nationellt samordnade regeringsuppdrag knutna till digital innovation och EU:s ramprogram DIGITAL.