Ändrade förutsättningar för FoI-samarbete med Kina om hållbar stadsutveckling

Resultatet har emellertid varit magert eftersom det saknats en gemensam målbild och samsyn kring vad forskning och innovation för stadsomställning kan bidra med. Men förutsättningarna för gemensamma synsätt förbättrades i och med Kinas klimatmål från 2019. Landets provinser och städer måste nu sätta upp mål och ta fram handlingsplaner. Positivt är att det kinesiska intresset har ökat för EU:s forskning och innovation för omställning till klimatneutrala städer.  Dessutom är klimat och biologisk mångfald högst prioriterade ämnen när Kina deltar i det omfattande EU-programmet Horisont Europa.

Fortfarande är framför allt de kinesiska utmaningarna omfattande och komplexa. Handlingsplaner och beprövade systemlösningar saknas, liksom metoder för mätning och uppföljning. På individnivå är det svårt att ändra beteenden, i synnerhet när det också saknas hållbara och fossilfria alternativ för att ändra livsstil och konsumtionsmönster. För lyckade resultat krävs att EU internt mer målmedvetet och effektivt samordnar Kinasamarbetet. Olika synsätt och hantering av datatillgänglighet och datadelning liksom frågor om etik och säkerhet behöver också lösas.

Tillbakablick – FoU-samarbetet högt politiskt prioriterat men med magert resultat

För att främja tillväxt, investeringar och strukturell omställning har forskning om urbanisering länge varit ett prioriterat område i EU-Kina-samarbetet, och har haft politiskt stöd på högsta nivå från båda parter. Nedan beskrivs de viktigaste programmen.

När EU-Kina urbaniseringspartnerskap lanserades 2012 var samarbetet inom forskning och innovation ett högt rankat område. Sedan dess har 14 projekt inom hållbar stadsutveckling genomförts inom ramen för EU:s 7:e ramprogram (FP 7). Kinas deltagande finansierades av EU-medel.

Under ramprogrammet Horisont 2020 som pågick mellan 2014 och 2020 etablerades särskilda så kallade flaggskeppsinitiativ inom forsknings- och innovationssamarbetet, vilka krävde finansiering från samtliga deltagare, inkl. från den kinesiska motparten, Ministry of Science and Technology (MoST). Kina och EU kom överens om att samarbeta kring fyra teman: 1) hållbar utveckling och stadsplanering, 2) naturbaserade lösningar för städer (d.v.s. åtgärder som bevarar, förvaltar och utvecklar ekosystemtjänster), 3) klimat- och miljöanpassade person- och godstransporter i stadsmiljö och 4) hållbara energilösningar för städer. Trots höga förväntningar och betydande finansiella resurser fick bara fem projekt finansiering från båda sidor under 2018 - 2020, med begränsade resultat.

För samarbete mellan Kina och enskilda stater inom EU och associerade länder, lanserades två gemensamma utlysningar mellan JPI Urban Europe och National Natural Science Foundation of China (NSFC), Kinas grundforskningsfinansiär. Den första var en pilotutlysning år 2018 om hållbara och levande städer. Den andra, från 2022, handlade om hållbar stadslogistik i digitaliseringens era och stärkande av klimatneutral mobilitet. Sverige, som representerades av Energimyndigheten, deltog aktivt i utlysningarna.  

Förutom praktiska svårigheter med att ordna synkroniserade procedurer för gemensamma utlysningar och utvärderingar av ansökningar, fanns hinder för ett djupare forskningssamarbete. Bland annat saknades såväl en gemensam målbild som samsyn för vad hållbarhet för stadsutveckling egentligen innebär. Fokus på den kinesiska sidan låg mer på smart, i bemärkelsen att samla data och utveckla digitala lösningar för att underlätta trafiksituationer och tjänster för stadsförvaltningen, än hållbar. Men det skedde en gradvis förändring som resultat av det europeiska samarbetet. Det fanns också bristande incitament för Kinas lokala aktörer och myndigheter att engagera sig i forskning- och innovationssamarbete med Europa. I stället var man mer intresserade av att locka utländska investeringar och företagsetableringar med stadsutvecklingsprojekt.

Nuläget – Tydligare klimatfokus förbättrar förutsättningarna för samarbete

Kinas högsta politiska ledning beslutade 2019 att landet ska nå högsta utsläppsnivå för koldioxid innan år 2030. Därefter ska utsläppen minska och Kina ska nå koldioxidneutralitet före 2060.  EU:s mål är att nå klimatneutralitet till år 2050. Kinas så kallade dual carbon goals satte ett tydligt klimatfokus för den lokala nivån. Provinser och städer behövde därmed utarbeta egna mål och handlingsplaner för åren 2021 – 2025 enligt ett övergripande ramverk (se figur 1 nedan).  Att det statueras krav på handlingsplaner på konsumentnivå är ett stort steg för Kinas klimatarbete, liksom att det ställs krav på den finansiella sektorn och inom governance, dvs med fokus på både ledarskap och tvärsektoriell samordning inom stadsförvaltning, samt regelverk för samspelet mellan medborgare, politiker och stadsledning och -förvaltning.

Kraven på mål och handlingsplaner för den lokala nivån har tidigare lett till tveksamheter och direkt motstånd i stora geografiska områden. Men nu har flera städer visat högre ambitionsnivå. Beijing, Shanghai, Shenzhen, Suzhou och Jinan med flera siktar på att nå sina respektive utsläpptoppar redan år 2025. Men trots dessa städers ökade politiskt engagemang är det en omfattande och komplex utmaning att praktiskt genomföra åtgärder som leder till att målen nås. För städernas ledning finns utmaningar i outvecklade regelverk för att nå klimatomställning. Tydliga handlingsplaner och beprövade systemlösningar saknas fortfarande. Datatillgänglighet är otillräcklig, liksom metoder för mätning och uppföljning samt effektanalyser för arbetet med hur åtgärder genomförs. Brister finns även i koordinering och samverkan mellan olika enheter och sektorer inom städerna. 

Figur 1. Fokusområden för Kinas omställning mot högsta koldioxidtopp och koldioxidneutralitet

För teknologi- och innovationsutveckling fattas såväl finansiella som organisatoriska stöd. Här saknas också erfarenhet och kapacitet för storskaliga demonstrationsprojekt. Därtill har marknaden svårt att acceptera klimatpolitiska åtgärder. Inte heller enskilda medborgarna har förståelse och samsyn för klimatmålen, och det saknas möjligheter för individer att välja klimatanpassade alternativ. Men många av Kinas utmaningar återfinns i de flesta av världens länder, inte minst när det gäller hur svårt och trögt det är att ändra medborgares beteenden.

Trots utmaningarna finns i och med Kinas nya klimatmål, en ny ömsesidig grund att utgå från i forskningssamarbetet. En jämförelse av offentliga forsknings- och innovationssatsningar relaterade till hållbar stadsutveckling, visar exempelvis både gemensamma intressen och olika prioriteringar.  EU har genom sina ramprogram investerat mer resurser i klimatrelaterade områden än Kina, särskilt inom områdena energieffektivitet i städer, urbant jordbruk och stadsplanering samt governance. Beteendeforskning utgör ett undantag där Kinas offentliga finansiering har varit högre än motsvarande program inom EU. Det finns emellertid tydliga tecken på ökat konkurrenstryck mellan EU och Kina inom områden som grön teknik för person- och godstransporter och hållbara transportlösningar. Här har EU traditionellt varit ledande och europeisk teknikutveckling har varit viktigare för Kina än tvärtom.  Med Kinas framsteg inom exempelvis forskning och utveckling av batterier och elfordon blir samarbetet mer ömsesidigt och balanserat.

Forskningssamarbetet mellan EU och Kina relaterat till hållbar stadsutveckling och klimat, kan också mätas i antal gemensamma publikationer. Dessa ligger på en relativt hög nivå jämfört med Kinas samarbete med andra landsgrupper inom Asien och Amerika. Samarbetet är emellertid starkt koncentrerat till ett fåtal EU-medlemsstater, såsom Tyskland, Frankrike, Nederländerna, Sverige, Danmark och Italien. Men forskningssamarbetet mellan EU och Kina ligger betydligt efter USA, där USA hade 74 procent fler gemensamma publikationer med Kina. Detta trots att EU hade 3,8 gånger fler egna publikationer inom klimatområdet relaterat till hållbar stadsutveckling än USA.  

En jämförelse av de viktigaste patenten mellan Nordamerika, Ostasien och EU visar att innovationsdynamiken inom områden relaterade till hållbara och smarta städer är klart starkare i Ostasien. Det innebär fler patentansökningar med mer kvalitativa innovationer. Länder som Kina, Sydkorea och Japan har under det senaste decenniet blivit ledande, i förhållande till sina konkurrenter i Nordamerika och EU, på nästan varje enskilt område, exempelvis inom energi, transport, avfallshantering och digitala lösningar för urban utveckling.

Vägen framåt – klimatneutrala och smarta städer som en möjlig inspirationskälla för Kinas deltagande i Horisont Europa

Klimat och biologisk mångfald blev två nya flaggskeppsinitiativ för Kinas deltagande under EU:s ramprogram Horisont Europa, som sträcker sig mellan 2021–2027. Att Kina och EU har valt att samarbeta kring dessa viktiga områden öppnar nya perspektiv för hur forsknings- och innovationssamarbetet kan vidareutvecklas. Med tanke på att verksamhet i städer bidrar med 70 procent globalt respektive 85 procent i Kina av energirelaterade koldioxidutsläpp, är Kinas medverkan viktig för att nå praktiska resultat i strävan att bromsa jordens uppvärmning. Nu har även EU-programmet Cities Mission gått från en definitionsfas mot en mer handlings- och åtgärdsorienterad fas, när hundra europeiska städer kandiderar för att bli klimatneutrala 2030.  På både nationell och lokal nivå i Kina finns stort intresse för dessa städer, som valts ut för att visa på snabba vägar för grön omställning.  I synnerhet gäller intresset vad forskning och innovation kan bidra med.

Men för att kunna utveckla EU-Kina-projekt som skapar klimatneutrala och smarta städer inom Cities Mission, krävs både högre ambition och omställningstakt. Nya förutsättningar behövs för samarbetet.  Exempelvis behöver de nya inslagen governance och beteendeförändringar såväl inom produktion som konsumtion, ses som nyckelförutsättningar med möjlighet att driva på innovationsarbetet och ge oss hållbara städer.

Om det globala samfundet ska lyckas ställa om samhället så att jordens temperaturhöjning begränsas, krävs att hela samhället ner till den enskilda medborgaren mobiliserar. Omställnings- och utvecklingsprocesser behöver genomföras såväl på övergripande samhällsnivå som inom olika sektorer, och åtgärder måste samordnas. Samtidigt behöver samarbetet mellan Kina och olika enskilda grupper av medlemsländer öka för att nå resultat. Däremot kommer ingen enskild medlemsstat ensam att ha tillräckligt politiskt inflytande och kapacitet att genomföra och hantera omfattningen och komplexiteten i Kinasamarbetet.

Intresset för, och betydelsen av digitala lösningar och datadrivna innovationer för klimatomställningen kommer att fortsätta öka både i EU och i Kina. Det innebär också nya regulatoriska och praktiska utmaningar. I det sammanhanget behöver olikheter i synsätt och hantering av datatillgänglighet och datadelning, etik och säkerhet, inte minst relaterade till internationellt samarbete, hanteras med tydlighet och transparens.

Källa

Denna policy brief sammanfattar huvudbudskapen från en bakgrundsrapport ”From Smart and Sustainable to Carbon-Neutral and Smart? - Retrospective, state-of-play and prospective of EU-China urbanisation dialogue and cooperation”. Rapporten togs fram av en informell arbetsgrupp för hållbar stadsutveckling, som bestod av forskning- och innovationsråden, stationerade i Kina. Arbetsgruppens arbete under 2019 – 2021, leddes av Sverige, med stöd från EU-delegationen i Beijing och medverkan av Danmark, Finland, Portugal, Tyskland, Nederländerna och Norge.