EU:s Cities Mission kan snabba på utvecklingen av klimatneutrala städer i Sverige

Framgångsrik klimatomställning förutsätter utveckling av nya effektiva tvärsektoriella arbetssätt i städerna. Samtidigt kräver det nya former för samverkan mellan aktörer på kommunal, regional och nationell nivå samt på EU-nivå. I denna utveckling kommer EU:s satsning Cities Mission att spela en central roll.

Av största vikt för klimatneutrala städer är utveckling av nya strukturer och processer för ”governance” i städerna. Detta eftersom klimatinvesteringar skär tvärs över olika kommunala förvaltningar, med många kopplingar till värdekedjor i näringslivet. Samspelet mellan städer och nationell policy är också en nödvändig förutsättning för framgång. Det förutsätter, i sin tur, förändringar i strukturer och processer för ”governance” i nationell policy och i nationella myndigheter. Ordet governance används här för den nya modell där kommunen leder, styr och genomför klimatomställningen genom att gå längre än vad den har direkt rådighet över. Den samverkar med näringsliv, akademi, regionala och nationella aktörer liksom medborgare, varav en del har bestämmanderätt över verksamheter inom städerna. Den offentliga finansieringen av klimatomställningen är uppdelad på ett flertal policyområden och myndigheter, vilket gör det svårt att få till stånd nödvändiga synergier och kraftsamlingar. EU gör nu stora insatser för att unionen ska bli ledande i att skapa klimatneutrala städer. I det sammanhanget är Fit for 55 i Klimatkontrakt 2030 centralt, och den pågående processen inom EU med den gröna given kommer att få genomslag i svensk lagstiftning under de närmaste åren.

Städernas roll

Städernas betydelse i klimatproblematiken blir alltmer framträdande. I EU bor 75 procent av befolkningen i städer. Globalt står städer för 65 procent av energianvändningen och 70 procent av de globala koldioxiduppsläppen.Det innebär att deras potential och kapacitet att förändras är kritiskt för att en snabb global omställning ska kunna åstadkommas. De behöver ha höga ambitioner och innovationskraft, men framför allt en förmåga till förändring av intern styrning, koordinering och organisationer, det vill säga ”governance innovation”.  

Städernas roll i klimatomställningen har uppmärksammats av många länder, däribland Sverige. EU har tagit initiativ till forsknings- och innovations- (FoI-)program som riktar sig till städer. Ett av de viktigaste är Cities Mission som syftar till att ställa om 112 städer till experiment- och innovationshubbar. Dessa ska vara klimatneutrala redan 2030. De ska utgöra modeller och visa vägen för hur andra kan ställa om på ytterligare 20 år, till 2050. En utgångspunkt för programmet är att de tillämpar ett så kallat missionsorienterat arbetssätt.Det innebär att olika samhällsaktörer samverkar mot gemensamma ambitiösa mål. Instrumentet baseras på en kombination av prioriteringar top-down och initiativ och engagemang bottom-up.

Cities Missions – en del av Horisont Europa

EU:s program Klimatneutrala och smarta städer, eller som det kortare uttrycks, Cities Mission, är en av EU:s fem missioner. Missioner eller missions kan beskrivas som strategiskt riktade FoI-satsningar. Dessa fokuserar mänskliga och ekonomiska resurser kring viktiga samhällsutmaningar som kräver många samverkande innovativa lösningar för att åstadkomma nödvändiga systemeffekter, så kallad systeminnovation. De andra EU-missionerna är cancer, markens tillstånd, livsmedel samt friska hav, kust och inlandsvatten. De ingår alla i det europeiska ramprogrammet för forskning och innovation Horisont Europa som pågår under 2021 - 2027.Cities Mission betraktas som centralt för att EU:s lagstiftningspaket "Fit-for-55 för en snabbare klimatomställning" ska bli framgångsrikt.Av de 112 städerna inom Cities Mission är sju svenska, och tolv är belägna i associerade länder till EU. Under 2021 definierade EU-kommissionens Mission Board vad Cities Mission innebär. EU-kommissionen har fördelat 163 miljoner euro för åren 2021–2022 och ytterligare 75 miljoner euro för 2023. En implementeringsplan har utarbetats med FoI-satsningar som har ett tydligt fokus på klimatomställning inom transport och mobilitet, energisystem och stadsplanering.

EU-kommissionen har fördelat 163 miljoner euro för åren 2021–2022 och ytterligare 75 miljoner euro för 2023.

Finns en transformativ potential i EU:s Cities Mission?

En viktig fråga är om det missionsorienterade arbetssätt som utvecklas och formas inom ramen för EU:s Cities Mission har potential att transformera städer för en snabbare klimatomställning. Processen är ännu i ett tidigt skede.Men vi kan konstatera att EU-kommissionens implementeringsplan för Cities Mission uttrycker en tydlig ambition att utveckla ett innovativt och transformativt arbetssätt. Nedan ges exempel på viktiga inslag i implementeringsplanen som tyder på att EU verkligen vill möjliggöra och driva på klimatomställningen i städer. Dessa är: städers behov ska ligga till grund för omställningsarbetet, projektfällor ska undvikas genom nya arbetssätt, klimatkontrakt respektive projektportföljer i stället för enskilda projekt samt digitalisering.

Det missionsinriktade arbetssättet fokuserar på behov som de enskilda städerna identifierar när de arbetar med klimatomställningen. Vad städerna efterfrågar kommer att se olika ut beroende på storlek, lokala förutsättningar, geografi och nationell policykontext. Konkreta och verksamhetsnära behovsanalyser kräver att olika sektorer arbetar gemensamt med omställningsstrategier. Även medborgarna behöver involveras. Behovsanalyser är viktiga för dialoger mellan medborgare och näringsliv å ena sidan och aktörer på regional och nationell nivå å den andra. 

Organisationer och arbetssätt har emellertid i de flesta städer begränsningar och är i utgångsläget inte ändamålsenliga för omställningsprocesser som går tvärs över olika sektorer och politikområden. De globala klimatproblemen är för stora och komplexa för att hanteras inom städernas traditionellt stuprörsbaserade och kortsiktiga strukturer. Därför är ett av de viktigaste kriterierna i Cities Mission att missionsstäderna satsar på innovationer som leder till att deras organisationer och arbetssätt förändras. För att forsknings- och innovationsresultaten ska kunna utgöra ett stöd för städerna måste de integreras i verksamheten. En stor fördel med nya arbetssätt skulle kunna bli att städerna kan undvika den så kallade projektfällan: att forsknings- och utvecklings- (FoU-) satsningarna stannar i utvalda och specifika projekt utan att få spridning in i städernas kärnverksamhet, organisation och ordinära processer.

Ett typexempel på ett missionsorienterat arbetssätt som ställer städernas behov i fokus är Cities Missions verktyg "klimatkontrakt". Städer som ingår i programmet skriver kontrakt och bygger upp ett samarbete med statliga myndigheter och andra organisationer. Centrala element är styrning och en investeringsplan för klimatåtgärder. I första hand utformas kontrakten på nationell nivå, men 112 städer har, som nämnts, även valts ut att medverka i EU-programmet. Målbilden är att städernas högsta politiska ledning signerar kontrakten, och de behov som städerna har för att åstadkomma snabbare klimatomställning. Behoven ska sedan mötas av ett koordinerat stöd från såväl den nationella nivån som från EU.

I Cities Missions implementeringsplan står också att städerna bör arbeta strategiskt med projektportföljer i stället för enskilda projekt. I en projektportfölj kombineras olika typer av stöd för forskning och innovation, såväl tekniska som organisatoriska och policymässiga/regulatoriska. Portföljansatsen behöver utgå från städernas mål och baseras på systemförståelse och samordning. Styrningsmässiga och organisatoriska dimensioner är centrala, liksom kopplingar mellan olika system, såsom energi, fastigheter och transporter. Till stor del handlar det om att bryta fragmentering och att i stället skapa synergier och stora systemeffekter. Målmedveten samverkan ska ske mellan Cities Mission, under direktoratet för forskning och innovation, och Smart specialisering, vars stöd finansieras genom strukturfonderna under direktoratet för regional utveckling. Med projektportföljer vill EU också stärka effekterna av investeringar i forskning och innovation, genom att stärka förutsättningarna för att FoI-resultat tillämpas och skalas upp.

För att klara klimatomställningen behöver de missionsinriktade städerna utnyttja digitaliseringen. Cities Mission-städerna ska utgöra testbeds för klimatomställning genom digital omställning, så kallad twin transition. För att underlätta detta har EU bland annat sjösatt programmet Data Space for Smart Communities. Genom att använda programmets IT-miljö, som integrerar fragmenterade data från energianvändning och -produktion, vatten- och avfallsförsörjning, trafikinformation med mera, skulle städerna kunna öka takten i klimatomställningen. 

För närvarande utvecklar EU också arbetssätt för att Cities Mission bättre ska kunna samverka och uppnå synergier med andra EU-program inom det egna direktoratet för forskning och innovation. Exemplen nedan förordar samtliga ett missionsorienterat arbetssätt och är alla viktiga för att Cities Mission ska kunna genomföras. Innovation Communities (KIC:s) sammanför näringsliv, forskningscenters och universitet. Mission Plattform är till för att utveckla nationella strukturer och genomförandekapacitet. Andra program är CapaCITIES och partnerskapsinitiativet Driving Urban Transitions (DUT). Sverige deltar aktivt i samtliga program.

Svenska FoI-insatser stödjer städer som arbetar missionsinriktat

Vänder vi blicken mot Sverige, kan vi först konstatera att städer och kommuner ingår i underlaget till den nya klimatpolitiska handlingsplanen. Planen ska enligt klimatlagen lämnas till riksdagen vart fjärde år, närmast under 2023. Syftet är att visa hur Sverige kan nå klimatmålen som riksdagen beslutat om. Länsstyrelsen i Uppsala län har tillsammans med berörda myndigheter haft regeringens uppdrag att ta fram underlag för hur detta ska gå till. Analyser och tio förslag till styrmedel har redovisats. Länsstyrelsen lyfter bland annat fram vikten av ledarskap och samverkan mellan myndigheter på såväl nationell som lokal och regional nivå. För att en omställning ska kunna genomföras krävs också att städer skaffar kunskap som de i dagsläget saknar och att de har väl utvecklad förmåga att driva förändringsarbete. Länsstyrelsens förslag rimmar väl med nationella FoI-satsningar som Sverige redan har erfarenhet av. Sedan 2010-talets början har nämligen flera svenska program baserats på ett missionsinriktat arbetssätt. Därmed har Sverige också goda förutsättningar att vara en ledande och drivande kraft inom Cities Mission. Exempelvis har svenska experter redan medverkat under flera år i EU-kommissionens Mission Board.

Svenska experters förslag till hur missionerna ska utformas.

Nedan tas några nationella insatser av betydelse upp. Bland de svenska städer som deltar i Cities Mission - Helsingborg, Lund, Gävle, Göteborg, Malmö, Stockholm och Umeå - har flera varit verksamma inom program som varit inriktade mot offentlig sektors förmåga till innovation. Målsättningen har varit att driva systeminnovation för att uppnå hållbar omställning i städer, och att skapa nya former av samverkan mellan kommuner, näringsliv och forskningsorganisationer.Till exempel har Göteborg, Lund, Malmö och Stockholm varit aktiva sedan 2013 inom Vinnovas satsningar på Innovationsplattformar för hållbara och attraktiva städer.Syftet var att städerna skulle bli centrala arenor för utveckling av innovationskapacitet och systeminnovation.

Alla sju ”missions-städerna” har i varierande grad varit aktiva sedan 2011 inom Vinnovas program Utmaningsdriven innovation. Programmet syftade till att stärka olika aktörers bidrag till de olika hållbarhetsmålen i Agenda 2030.  Ett av programmets viktigaste utmaningsområden har varit hållbar och smart stadsutveckling. Fokus har legat på städernas behov och drivits av aktörer runt dessa. Ambitionen var att testa hur innovation kan bidra till att ställa om olika system i verklig miljö. Samtliga missions-städer, förutom Gävle, medverkar också aktivt i tre pågående Strategiska innovationsprogram (SIP): Viable Cities, Drive Sweden och IoT Sweden, som gemensamt finansieras av Energimyndigheten, Formas och Vinnova. Dessa fokuserar på långsiktig och systemförändrande innovationsutveckling för hållbarhet och konkurrenskraft.

Hittills har 23 svenska städer och kommuner utarbetat och skrivit under Klimatkontrakt 2030, vilket innebär nationella kontrakt med åtgärder och finansieringsplaner för klimatomställning. Sju av städerna deltar också i Cities Mission. Det svenska strategiska innovationsprogrammet Viable Cities stödjer på olika sätt de klimatkontrakterade städerna tillsammans med sex statliga myndigheter, däribland Vinnova. Klimatkontrakt 2030 uppdateras årligen, med både nya åtaganden från partners och uppdatering av städernas framsteg och erfarenheter. Tidigare Vinnovasatsningar har spelat en viktig roll när städerna utvecklat sina behovsanalyser och åtaganden inför klimatkontrakten. Till exempel har arbetssättet med att utgå från kommunernas utmaningar blivit en naturlig utgångspunkt. Det är särskilt tydligt i klimatkontraktens så kallade ”innovationsnav för klimatneutrala kommuner”. Arbetsmetoden introducerades redan i programmet Innovationsplattformar som pågått sedan 2013.   

Strategiska utmaningar och möjligheter i framtiden  

Att medverka i EU-programmet Cities Mission innebär en rad fördelar, både finansiella och nya utvecklings- och samarbetsmöjligheter. Men programmet kräver också att städerna ökar sina ambitioner. EU håller nämligen på att besluta om nya, striktare policyramar i klimatpaketet Fit-for-55 och i Digitaliseringsstrategin. Detta leder till att kraven på städerna kommer att hårdna, vilket också kommer att ge utslag i program som Cities Mission. Det innebär utmaningar för svenska städer, men jämfört med många andra länders städer har de svenska sannolikt betydande fördelar genom de förmågor och erfarenheter som successivt byggts upp. De kan också utnyttja synergier mellan pågående nationella program, såsom Viable Cities, Drive Sweden och IoT Sweden.

Det mest utmanande i missions-arbetet handlar troligen inte om tekniska aspekter, utan om att förändra städernas styrning, strukturer, organisering och arbetssätt. Förändringarna måste byggas in i städernas kärnverksamheter och drivas tvärs över städernas olika förvaltningar, vilket är en stor förvaltningsmässig styrningsutmaning. Dessutom behöver denna styrning göras i nära samverkan med utomstående aktörer, i synnerhet med det näringsliv som på olika sätt har avgörande betydelse för klimatpåverkan i och kring städerna. Styrningsutmaningarna är således väsentligt större än förvaltningsstyrning. I det sammanhanget används begreppet governance, som omfattar styrning i samverkan mellan flera olika aktörer. Klimatkontrakt kan i samma kontext bli en viktig institutionell förutsättning för att skapa nya ändamålsenliga modeller för målorienterad styrning, organisering och samverkan, så kallad governance innovation. Över 20 svenska städer och kommuner har redan erfarenhet av nationella klimatkontrakt. De får strategiskt stöd av och samverkan med regionala och nationella myndigheter, vilket ökar deras möjligheter att ställa om. När så städerna undanröjer och reformerar betydande organisatoriska och regulatoriska barriärer, kan det i sin tur förenkla arbetet med att länka samman FoI-finansiering och andra tillväxtpolitiska insatser.